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但其缺陷在于，该项认定技术往往容易将明显不当审查标准转换成其他类型的审查标准，从而隐匿了明显不当审查标准的适用形态。

但其缺陷在于，该项认定技术往往容易将明显不当审查标准转换成其他类型的审查标准，从而隐匿了明显不当审查标准的适用形态。[76]行政程序裁量权的存在，意味着行政行为不仅在实体内容上应实质合理，而且在程序上同样要实质合理，而只有明显不当以及滥用职权作为行政程序裁量的审查标准，才可以全面与彻底地将裁量权所要求的那种内在品格体现出来。

[62]参见陈璇:《论主客观归责间的界限与因果流程的偏离》,《法学家》2014年第6期,第106页。[60]譬如，在定安城东建筑装修工程公司与海南省定安县人民政府、第三人中国农业银行定安支行收回国有土地使用权及撤销土地证案[61]中，被告海南省安定县人民政府撤销原告定安城东建筑装修工程公司的《国有土地使用证》,其目的在于建设政府办公大楼。[53]在行政裁量的过程中，如果行政机关的意思表示违背法律授予的目的，则构成裁量权的滥用。[70]参见何海波:《论行政行为明显不当》,《法学研究》2016年第3期,第76-77页。[6]参见袁明圣:《对滥用职权与显失公正行为的司法审查》,《法律科学》1996年第6期,第19页。

[54]对过失行为的违法性判断，重要的不是行为人的意志指向，而是行为本身偏离法规范所期待的理性人标准，从而在客观上给法益带来不容许的风险。[33]而如果滥用职权既可以是客观上的，也可以是主观上的滥用权力，那么，行政处罚显失公正与滥用职权就不是并列关系，而是从属关系。设定权与规定权，其区别主要在于是否创设了新的权利义务关系。

在地方行政处罚立法中补充设定权的两种情形中，行政处罚法只规定了补充设定行政处罚这一种情形。其次，对于法律和行政法规的规定，必须严格限制在其字面意义上，以确保其有效性和适用性。有学者提出行政法应秉持谦虚、收敛的立场，在可以采取其他社会管理的手段才是理想时，行政权应让位。[3]设定是指行政处罚从无到有，是创制。

这既是完善我国现行法律法规体系的一项重要举措，也有利于推动国家权力运行法治化进程。因此，补充设定行政处罚的外延范围，即上位法规定了违法行为但无法律后果。

从法律角度来看，行政处罚规定是一种针对违法行为的行政处罚方式，其目的在于通过减少权益或增加义务的方式对其进行惩戒。当涉及到法律和行政法规所调整的事务共性较多、地区差异性较小时，地方立法机关在设定行政处罚的立法空间方面会受到一定的限制。[2]有些学者结合《立法法》提出我国的立法形态为先行性立法、自主性立法和实施性立法之外，又增加补充性立法。而与之相对应的行政处罚规定权是由违法行为规定权与行政处罚规定权，本质上是属于执行型立法，没有创设了新的权利义务关系。

这就要求地方立法者在补充设定行政行为时，必须遵循正当程序原则，即法定理由和事实依据相结合，不得违背社会公共利益，不符合法定条件或没有合法性根据。补充的词义是在存在不足或者缺失的基础上添加新的。因此，《行政处罚法》第12条的三款中，第1款与第3款实际上都是属于设立权，本质上都产生了新的权利义务关系，而第二款是属于规定权，二者在规范内容、使用前提和法律后果上都是截然不同的。随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统的，依法承担法律责任。

[30]参见雷磊：《法律规则的逻辑结构》，载《法学研究》2013年第1期。从理论上讲，补充设定行政处罚空间与上位法对行政处罚规定的完备程度息息相关。

[14]因此，在适度放权和谨慎放权的阶段，主张事项说的立场应该是相对稳健的。文章来源：《法学论坛》2023年第4期。

因此，制定专门针对此类情形下的行政处罚法规十分必要。[17]《福建省实施〈中华人民共和国渔业法〉办法（2019修正）》第55条规定违反本办法第39条规定，使用禁用的渔具、不符合规格标准的渔具、破坏渔业资源的捕捞方法进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，并按照下列规定分别处以罚款：……制造、维修、销售禁用的渔具或者不符合规格标准的渔具的，没收渔具和违法所得，并处二千元至一万元的罚款。这是因为对于一些大型水库来说，其蓄水能力有限，若不加以保护和利用则会引发严重的水害问题，因此必须要制定专门法规来解决这一问题。如果其他法律或行政法规对该违法行为规定了行政处罚，那么这些法律或行政法规也应当被视为对违法行为作出了行政处罚规定。有鉴于此，宽松立场下的补充设定权还应有着三重实质界限，即任何惩罚措施必须满足目的正当性、手段必要性以及程序法定性，从而更好地夯实补充设定行政处罚的正当性基础。相较于事项说，行为说更加深入地探讨了地方立法的维护问题，呈现出更加浓郁的色彩。

因此，补充设定权的适用空间并不大。如前所述，补充设定权主要由补充违法行为与行政处罚构成。

法律规定了随意放生野生动物，造成他人人身、财产损害或者危害生态系统属于违法行为，但对于该行为的处罚未作明确规定。禁止制造、销售、使用禁用的渔具。

只有在法律、行政法规未明确规定相应的违法行为时，方可视为法律、行政法规未对其作出明确规定，从而方便进行补充立法。尽管某些法律、行政法规已经进行了修订，但面对不断涌现的新型违法行为，它们仍然面临着难以应对的困境。

拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。设定是行政处罚从无到有，是创制。[24]修订草案一审稿第12条第3款最初规定地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚，该条款在正式发布的一审征求意见稿中表述为地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。例如，《野生动物保护法》（2018）第38条规定：任何组织和个人将野生动物放生至野外环境，应当选择适合放生地野外生存的当地物种，不得干扰当地居民的正常生活、生产，避免对生态系统造成危害。

[13]补充设定权扩展了对地方性法规行政处罚设定权的限制，以实现适度放权的目的，但并未达到修法过程中普遍期望的全面放开，从而更好地体现了谨慎放权的内在逻辑。规定是从概括到具体，是细化。

补充设定权由补充与设定两个部分组成。在《行政处罚法》的修订过程中，地方性法规补充设定同类违法行为的问题也获得了反复讨论。

但就第12条第3款的规定来看，补充设定违法行为是不能适用的，然而该情形恰恰是现实中存在较多。最后，根据法律、行政法规所具有的特定性质和内容以及其他相关因素来确定是否有违法情形。

除特定事项外，中央立法并不排斥地方立法的介入，而地方立法则可对其进行补充。（三）程序法定性：以程序合法为底线《行政处罚法》第12条规定：拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。（二）手段必要性：制裁遵循谦抑性原则谦抑性原则旨在对公权力的自我限制行为赋予理论基础，使得公权力的运行更加适应现代化国家的治理逻辑与法治精神，该原则最初兴起于刑法学领域，而后广泛适用于其他公法学领域。设定权是创制性立法权，规定权是执行性立法权。

同时，《行政处罚法》第12条第1款规定的权力称为先行设定权，第12条第2款规定的权力称为执行规定权[2]。这两个方面在一定程度上都涉及到了一个重要的核心——中央与地方立法权配置问题。

[18]乔晓阳：《如何把握〈行政处罚法〉有关规定与地方立法权限的关系》，载《地方立法研究》2017年第6期。具体来说，在地方行使先行设立权中，法律、行政法规没有做出规定的情形下，先行设立权是同时拥有设定违法行为和设定行政处罚的立法权限。

[21]广义说认为补充设定权除了包含补充设定行政处罚，同时也包含了在上位法已经规定的违法行为后，地方性法规补充设定同类违法行为。例如，福建省出台的《实施〈渔业法〉办法》，在《渔业法》的基础上增设了禁止的行为种类及行政处罚内容，[37]该情形属于违法《渔业法》规定。